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Führung - Benchmarking

Monopolisten im Wettbewerb

Erfahrungen aus einem Benchmarkingprojekt für öffentliche Dienstleister

Der öffentliche Dienstleistungssektor war bisher weniger mit der Situation des Wettbewerbs konfrontiert. Prozessorientiertes Bench- marking kann Aufschluss über die Güte der eigenen Prozessorganisation geben und Wege der Effizienzsteigerung aufzeigen. In einem ersten Projekt konnten fünfzehn mittelgroße, kommunale Unternehmen der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung ungenutzte Potenziale aufdecken.

In der Wasserwirtschaft gibt es keinen Wettbewerb um den einzelnen Kunden wie z.B. im Strommarkt. Es gibt aber bereits Wettbewerb um Versorgungsgebiete. Das Handeln von Verbänden und Eigenbetrieben wird mit dem privater Organisationen verglichen, und private Anbieter drängen auf den Markt. Daher sind Verbände und Unternehmen bestrebt, vorhandene Verbesserungspotenziale zu erkennen und auszuschöpfen. Benchmarking ist eine Methode, mit der diese Zielstellung erreicht werden kann. Sie bietet die Möglichkeit, sich quasi dem Wettbewerb zu stellen. Die Teilnahme an einem Benchmarking ist damit auch eine Vorbereitung auf mögliche Liberalisierungen. Auf Grund dieser Erkenntnis führten fünfzehn Wasserver- und Abwasserentsorger ein Benchmarkingprojekt durch. Verbände und Unternehmen aus den Bundesländern Sachsen, Sachsen-Anhalt, Niedersachsen, Brandenburg, Thüringen und Mecklenburg-Vorpommern nahmen an dem Projekt teil.

Die Benchmarkingpartner versorgen zusammen rund 1,33 Mio. Einwohner in über dreihundert Gemeinden mit einer Fläche von etwa 11 300 km2 . Der größte Versorger hat etwa zweihundert Mitarbeiter, der kleinste rund vierzig. Alle Unternehmen sind im ländlichen Raum tätig.

Vergleichbarkeit schaffen und Ziele fixieren

Allen Teilnehmern kam es insbesondere auf einen pragmatischen, der Unternehmensgröße angepassten Projektansatz an. Dazu wurde bei der Auswahl der Partner beachtet, dass Verbände und Unternehmen teilnehmen, die eine vergleichbare Größe haben und ihre Aufgaben zum überwiegenden Teil im ländlichen Gebiet erfüllen. Es wurde darauf abgezielt, mit vergleichsweise geringem Aufwand Erkenntnisse zu möglichen Verbesserungspotenzialen zu gewinnen, die direkt von den Teilnehmern in Maßnahmen umgesetzt werden können. Die dargestellte Vorgehensweise stellt also einen Kompromiss zwischen Umsetzbarkeit und Datenverfügbarkeit in den Unternehmen und dem Wunsch nach möglichst weitgehender Vergleichbarkeit und Ergebnisgenauigkeit dar.

Zunächst bestand die Befürchtung, dass aussagefähige Ergebnisse auf Grund der unterschiedlichen Rahmenbedingungen der Teilnehmer nicht möglich wären. Diese unterschieden sich z.B. im Leistungsumfang (Wasser und/oder Abwasser), in der Größe und in unterschiedlichen gesetzlichen Rahmenbedingungen der verschiedenen Bundesländer. Durch das konsequent prozessorientierte Herangehen konnten die Teilnehmer tatsächlich vergleichbar gemacht werden.

Den Beginn des Projekts markierte eine Kick-off-Veranstaltung mit möglichen Projektpartnern. Ziele des Kick-offs waren:

  • die Interessierten kennenlernen und gegenseitiges Vertrauen schaffen,
  • den Projektablauf, erwartete Ergebnisse und den Aufwand detailliert besprechen,
  • eine Auswahl der Prozesse treffen und
  • den Zeitplan abstimmen.

Zwei besonders kundenrelevante Prozesse wurden festgelegt, bei denen das Ver- und Entsorgungsunternehmen in direktem Kontakt zum Kunden steht:

  • Verbrauchsabrechnung - von der Einrichtung bis zum Zählerwechsel und
  • Hausanschlüsse bereitstellen - vom Antrag bis zum aktiven Kunden.

Diese Prozesse prägen die Akzeptanz des Unternehmens bei den Bürgern und dadurch auch das Bild in den Aufsichtsgremien. Diese Tatsache war eines der Hauptkriterien für die Auswahl der Prozesse.

Erst nach der Auftaktveranstaltung stand die Entscheidung über die Teilnahme an. Verbände und Unternehmen, die sich beteiligen wollten, mussten einen so genannten Vertrag des Vertrauens unterzeichnen und für jeden der Prozesse einen Experten benennen. Der Vertrag des Vertrauens regelt die Zusammenarbeit im Projekt. Darin ist dem Grundsatz "Vertraulichkeit nach außen, Offenheit nach innen" Rechnung getragen, und es wurde insbesondere festgelegt, dass der Vergleich nicht anonymisiert erfolgt.

Für jeden betrachteten Prozess wurde ein Prozessteam gebildet. Jeder Benchmarkingpartner war in einem der beiden Prozessteams vertreten. Die Erarbeitung der Fragebogen und die Auswertung der Daten erfolgten damit arbeitsteilig. Für die Zusammenstellung der Prozessteams berücksichtigte die Confideon Unternehmensberatung GmbH Unterschiede wie neue und alte Bundesländer, Verbände oder GmbH, kleine und große Unternehmen, aber auch topographische Besonderheiten des Standorts der Teilnehmer und stellte möglichst vielfältige Gruppen zusammen. Die Aufgaben der Prozessteams waren insbesondere:

  • den Prozessablauf beschreiben,
  • wesentliche Anforderungen an den Prozess aufstellen,
  • die Kennzahlen zur Bewertung der Prozessqualität festlegen,
  • die kritischen Teilprozesse auswählen (Bild 1),
  • Fragen zum Vergleich dieser Teilprozesse formulieren,
  • einen Fragebogen erarbeiten,
  • den Fragebogenrücklauf auswerten und diskutieren,
  • die beste Vorgehensweise vorschlagen und
  • externe Benchmarkingpartner für Prozesse oder Teilprozesse zur Ausweitung des Benchmarkings ermitteln.
Bild 1. Fragebogen zur Ermittlung von Erfolgsfaktoren

Bild 1. Fragebogen zur Ermittlung von Erfolgsfaktoren

Akzeptanz durch Kommunikation schaffen

Parallel zur Bildung der Prozessteams wurde eine Projektdomain
( www.wasser-benchmarking.de ) eingerichtet. In deren passwordgeschützten Bereich wurde die Projektdokumentation und Kommunikation durchgeführt. Alle Teilnehmer hatten also jederzeit vollständigen Zugriff auf Zwischenergebnisse, Projektstatus und sonstige Projektdaten. Gleichzeitig wurde allen Teilnehmern eine einheitliche Kurzinformation über das Projekt und die Zielstellungen zur Verfügung gestellt. Diese Information erfolgte, um auch die nicht direkt am Projekt beteiligten Mitarbeiter zu informieren und Befürchtungen vorzubeugen.

Die Prozessdefinition und Fragebogenerstellung erfolgte in zwei jeweils zweitägigen Workshops durch die Prozessteams (Bild 2). Einleitend wurden die Teilnehmer in den Grundlagen des Prozessmanagements und Benchmarkings geschult. Ein gemeinsamer Musterprozess wurde modelliert und als Grundlage für die weitere Arbeit freigegeben. Die teilweise zunächst kritische Stimmung gegenüber einem Benchmarkingprojekt und der Zusammenarbeit mit einem Beratungsunternehmen löste sich auf, als erkennbar wurde, dass die eigenen, täglichen Arbeitsprozesse Gegenstand des Vergleichs sein würden. Die Erfahrung, Fachleuten aus vergleichbaren Verbänden und Unternehmen gegenüberzusitzen und direkt in einen Erfahrungsaustausch treten zu können, führte zu ausdrücklicher Akzeptanz des Vorgehens nach dem ersten Workshop.

Bild 2. Schematische Darstellung des Projektverlaufs

Nach der Fragebogenerstellung wurde ein Design-Review durch alle teilnehmenden Verbände und Unternehmen durchgeführt, und die optimierten Fragebögen wurden verteilt (Bild 3). Die gesamte Vorlaufphase von der Zusage und Benennung der Experten bis zur Versendung der Fragebögen dauerte fünf Wochen.

Bild 3. Auszug eines ausgefüllten Fragebogens

Bild 3. Auszug eines ausgefüllten Fragebogens

Benchmarkdesign richtig anlegen

Die Datenerhebung erfolgte durch die Teilnehmer selbst. Die Confideon Unternehmensberatung unterstützte die Datenerhebung durch Vorort-Besuche und telefonische Betreuung. Ziel dieser Unterstützung war es vor allem, die Interpretationsspielräume der Frage einzugrenzen und dadurch eine hohe Ergebnisqualität zu sichern. Es zeigte sich, dass Verbände bzw. Unternehmen, deren Mitarbeiter Mitglied im jeweiligen Prozessteam waren, eine deutlich höhere Akzeptanz gegenüber dem Fragebogen zeigten. Bei der Datenerhebung wurde festgestellt, dass nicht für alle betrachteten Fragen Daten aus den bestehenden Controllingsystemen zur Verfügung stehen. Dies traf insbesondere für die prozessorientierte Kostenzuordnung zu. Aus diesem Grund musste insbesondere der interne Personalaufwand geschätzt werden.

Nach Abschluss der Datenerhebung wurden die Ergebnisse zunächst in den Prozessteams ausgewertet. Die Auswertung der Daten erfolgte für jeden Prozess in vier wesentlichen Schritten:

  • Gegenüberstellung der Eingangsdaten,
  • Bildung von Erfolgskennzahlen zum Vergleich der Partner,
  • Gegenüberstellung der erfolgsbestimmenden Kennzahlen bzw. Organisationsweisen und
  • Überprüfen und Interpretation von Zusammenhängen zwischen Organisationsweisen und Kennzahlen.

Die Darstellung der Best Practice erfolgte anhand der detaillierten Beschreibung des betrieblichen Ablaufs in einzelnen Schritten entlang des Musterprozesses durch die Teilnehmer, die bezogen auf die ermittelten Leistungskennzahlen wie DM pro Meter Hausanschluss, DM pro erstellte Rechnung oder DM pro gewechseltem Zähler die besten Ergebnisse erzielten. Da es jeweils auf die komplexe Kombination einzelner Verfahren ankommt, wurden zu jedem Prozess zwei verschiedene Beispiele diskutiert. Dabei wurden die Unterschiede zum Musterprozess erläutert. Die anderen Teilnehmer erhielten die Möglichkeit zur gezielten Nachfrage.

Ergebnisse auswerten

Im Rahmen des Projekts wurden die besonders kundenrelevanten Prozesse "Verbrauchsabrechnung" und "Hausanschluss bereitstellen" betrachtet. Durch die Verbände und Unternehmen selbst erbrachte Leistungen mussten mit extern beschafften Dienstleistungen vergleichbar gemacht werden. Zur Berechnung der Aufwandskennzahlen wurden die internen Stunden aller Teilnehmer mit einem normierten Stundenverrechnungssatz von 40 DM pro Stunde bewertet. Der tatsächliche Wert im einzelnen Verband und Unternehmen hängt von den Gemeinkosten, dem Alter der Beschäftigten, Tarifregelungen usw. ab und kann von den dargestellten Werten deutlich abweichen. Effizienzunterschiede werden erst durch die Normierung erkennbar. Die angegebenen Aufwände dienen dem relativen Vergleich.

Die Verbrauchsabrechnung (VA) stellt eine der wesentlichen Arbeitsaufgaben jedes Verbands dar. Ein Großteil des Aufwands im kaufmännischen Bereich entsteht im Zusammenhang mit diesem Prozess. Gleichzeitig stellt die VA eine wesentliche Schnittstelle zum Kunden dar. Im Bereich der VA gibt es extreme Unterschiede zwischen den Benchmarkingpartnern. Als zentrale Leistungsgröße wurde der Aufwand pro Rechnung in DM gewählt. Bei einer vereinheitlichten Bewertung des Personalaufwands liegt dieser Wert für die Trinkwasserabrechnung zwischen ca. 5,30 DM und 30 DM. Für die Abwasserverbrauchsabrechnung liegt der Aufwand zwischen ca. 5 DM und 24 DM (Bild 4).

Bild 4. Spannbreite der normierten Aufwände pro Rechnung

Bild 4. Spannbreite der normierten Aufwände pro Rechnung

Als wichtigste beeinflussbare Faktoren für diesen Aufwand ergaben sich das Ableseverfahren (Selbstablesung durch den Kunden) und der Ableseturnus (Stichtagsablesung). Es wurde ersichtlich, welches Kostenänderungspotenzial zu erwarten ist, wenn die Unternehmen und Verbände die Verbrauchsabrechnung so effizient organisieren, dass sie den Mittelwert der zweitbesten Gruppe von 11,85 DM erreichen. Für die drei effizientesten Verbände und Unternehmen konnten auch nichtbeeinflussbare externe Ursachen für die Effizienz aufgedeckt werden (Bild 5). Daher wurde zur Potenzialbewertung die zweite Gruppe herangezogen. Es zeigte sich, dass für einen Großteil der Teilnehmer 30 bis 40 Prozent Kostensenkung gegenüber den heutigen Werten realistisch sind.

Bild 5. Beispiel eines externen Ursache-Wirkungs-Zusammenhangs

Bild 5. Beispiel eines externen Ursache-Wirkungs-Zusammenhangs

Für die Verbrauchsabrechnung schlug das Prozessteam vor, weitere Unternehmen aus folgenden Bereichen anzusprechen, um durch eine Ausdehnung des Benchmarkings weitere Verbesserungspotenziale zu erkennen:

  • Gas- und Stromversorger für Zählerwechsel, Ablesung und Abrechnung,
  • Direktbanken und Telekom für Rechnungsversand,
  • Inkassounternehmen oder ähnliche (für Mahnwesen Inkasso),
  • Heizkostenabrechnungsunternehmen

Der Prozess „Hausanschluss bereitstellen“ ist ein weiterer wichtiger Prozess, der in besonderer Nähe zum Kunden stattfindet. Gleichzeitig ist es der Prozess, bei dem der Kunde in der Regel das erste Mal Kontakt zu seinem Wasserver- bzw. Abwasserentsorger erhält. Die Verbände und Unternehmen unterscheiden sich darin, ob sie die Erstellung des Hausanschlusses mit eigenen Mitarbeitern ausführen oder die Ausführung extern vergeben. Aus den vorliegenden Ergebnissen gibt es jedoch keine eindeutigen Hinweise, die eine oder die andere Verfahrensweise grundsätzlich zu bevorzugen. Als zentrale Leistungskennzahl wurde der spezifische Aufwand pro Meter gewählt. Für die Bereitstellung eines Trinkwasser-Hausanschlusses liegt dieser Wert in einer Bandbreite von 64 DM bis zu 300 DM. Beim Abwasser zwischen 315 DM und 1600 DM. Die erkannten Optimierungspotenziale liegen insbesondere im Material und in den eingekauften Fremdleistungen. Dies gilt insbesondere für den Abwasser-Hausanschluss, bei dem mehr als 90 Prozent der Kosten aus Fremdleistungen bestehen. Gleichzeitig hat sich gezeigt, dass der interne Aufwand von der Anzahl der beteiligten Organisationseinheiten abhängig ist. Je mehr Beteiligte, desto höher der interne Aufwand.

Projektergebnisse offen legen

Im Rahmen eines abschließenden Workshops wurde zu den verschiedenen Prozessen die erkannte beste Vorgehensweise vorgetragen und diskutiert. Es ergaben sich weitere Optimierungsansätze, die auch zu weiteren Verbesserungen bei den Best-Practice-Unternehmen führen können. Im Rahmen dieses Workshops wurde weiterhin ein Projekt-Review durchgeführt, um daraus Verbesserungen für Folgeprojekte abzuleiten. Ziel war es, einen vollständigen Plan-Do-Check-Act-Zyklus für die Projektarbeit zu durchlaufen.

Die Teilnehmer bewerteten das Projekt sehr positiv. Insbesondere die prozessorientierte Vorgehensweise, die kurze Projektlaufzeit und die im Laufe der Diskussionen erkannten Möglichkeiten für konkrete organisatorische Optimierungspotenziale wurden herausgestellt. Im Unterschied zu anderen Vergleichsprojekten wurde der positive Effekt offen gelegter Daten betont.

Auf Grund der hervorragenden Zusammenarbeit der Teilnehmer und der gemeinsamen Vertrauensbasis wurde beschlossen, ein direktes Folgeprojekt zu den Prozessen des Rohrnetzbetriebs und des Kanalnetzbetriebes als wichtigste technische Kernprozesse der Verbände und Unternehmen durchzuführen. Der Kreis der Teilnehmer soll jedoch auf bis zu zwanzig Verbände und Unternehmen ausgedehnt werden, um die Datenbasis zu erweitern. Die im Rahmen des Projekt-Reviews aufgedeckten Verbesserungsansätze flossen in die Projektplanung ein. So wird es beispielsweise einen verbesserten Design-Review für die Fragebögen geben. Der Vergleich wird voraussichtlich um einen am Balanced-Scorecard-Ansatz orientierten Austausch zu weiteren, nicht prozessbezogenen Kennzahlen der Verbände und Unternehmen erweitert.

Teilnehmer des Benchmarkings

  • Dahme-Nuthe Wasser,- Abwasserbetriebsgesellschaft mbH (DNWAB), Königs-Wusterhausen,
  • ETW Erzgebirge Trinkwasser GmbH, Annaberg-Buchholz,
  • Gubener Wasser- und Abwasserzweckverband, Guben,
  • Osthavelländische Trinkwasserversorgung und Abwasserbehandlung GmbH (OWA), Falkensee,
  • RMS Managementgesellschaft mbH, Fürstenwalde,
  • Trink- und Abwasserzweckverband "Oderaue", Eisenhüttenstadt,
  • Wasserbehandlung Mecklenburgische Schweiz GmbH, Stavenhagen,
  • Wassergesellschaft Börde Westfläming mbH, Magdeburg,
  • Wasserverband Garbsen - Neustadt/Rübenberge, Garbsen,
  • Wasserverband Gifhorn, Gifhorn,
  • Wasserverband Peine, Peine,
  • WAZV Arnstadt und Umgebung, Arnstadt,
  • Westsächsische Abwasserentsorgungs- und Dienstleistungsgesellschaft mbH, Glauchau,
  • ZV Wasserversorgung und Abwasserbehandlung Rügen, Bergen,
  • Zweckverband Ostharz, Quedlinburg.

Dipl.-Ing. Günter Wolters, geb. 1952, studierte an der Bundeswehrhochschule in München und der Fachhochschule Nordostniedersachsen Bauingenieurwesen. Nach verschiedenen Führungspositionen in der Bundeswehr war er zwanzig Jahre in unterschiedlichen Organisationseinheiten der Niedersächsischen Wasserwirtschaftsverwaltung tätig. Sein fachlicher Schwerpunkt lag bei der Einführung neuer Steuerungsmodelle in öffentlichen Unternehmen. Seit 2000 ist er Geschäftsführer des Wasserverbands Peine.
Dipl.-Wirtsch.-Ing. Ulrich Hamm, geb. 1967, studierte Wirtschaftsingenieurwesen mit den Schwerpunkten Dienstleistungsmarketing und Energieversorgung an der TU Berlin. Er war von 1995 bis 2001 als Projektleiter und stellvertretender Bereichsleiter einer Managementberatung mit dem Schwerpunkt Managementsysteme in der Versorgungswirtschaft beschäftigt. Seit April 2001 ist er geschäftsführender Gesellschafter der Confideon Unternehmensberatung GmbH in Berlin und leitet prozessorientierte Beratungsprojekte in den Bereichen Ver- und Entsorgung sowie in der Baubranche.

Günter Wolters, Ulrich Hamm. Monopolisten im Wettbewerb. In: QZ 02/2002, S. 141-145 .

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